Práce legislativce je jednou z nejsložitějších

ROZHOVOR

* Počet předpisů ve Sbírce zákonů skončil loni na čísle 505, přičemž asi 30 předpisů vyšlo až na Silvestra. Jak hodnotíte tato čísla?

Číslo 505 je sbírkové číslo. Označuje tedy jak soubor zákonů, tak i nařízení vlády a vyhlášek, které jsou publikovány ve Sbírce zákonů, a to včetně novel těchto právních předpisů. To znamená, že samotné číslo, které by uvádělo nové právní předpisy, je samozřejmě podstatně nižší. Pokud jde o nové zákony, tak ty se dají počítat v jednotkách. Maximálně jich bylo do dvaceti.

* Některé novely ale byly rovněž zásadní, například novela zákona o veřejných zakázkách a svou náročností se vyrovnaly novému zákonu...

Ano, s tím bych souhlasil, změny, které se udály v zákoně o veřejných zakázkách skutečně změnily fundament nejenom pro vypisování výběrových řízení, ale i pro zadávací dokumentaci. Stanovily i podmínky pro vydávání prováděcích vyhlášek o zadávací dokumentaci, o sestavování hodnoticích komisí a podobně. Takže to samozřejmě byla významná změna.

* Pokud bychom se vrátili k těm číslům, tak ta jsou podle vás v pořádku? Není to přece jen příliš?

Otázka je, jestli je to příliš, pokud se na to podíváme komparativně. Právní řád se od roku 1990 vyvíjel v určitých sinusoidách. Pokud jsem se díval na statistiky z posledních pěti let, tak to číslo pořád osciluje někde kolem 500, takže v tom základní problém nevidím.

* Vaše předchůdkyně Karolína Peake zhodnotila tento počet jako přiměřený. Použil byste tento příměr i vy?

Myslím si, že ten počet je přiměřený. Kdybychom se podívali na obsahovou analýzu jednotlivých právních předpisů, tak bychom zjistili, že právní předpisy nejen přibývají, ale i ubývají. Celkový objem právního řádu se zcela jednoznačně nerozšiřuje. Podíváme-li se například na nový zákon o ovzduší, který vyšel ve Sbírce zákonů, tak ten zrušil předchozí zákon o ovzduší, všechna nařízení vlády, která na něj byla navázána, prováděcí vyhlášky a podobně. Takže vycházet jen ze samotného sbírkového čísla a dovozovat z toho, že právní řád bují nekontrolovaným způsobem, není úplně přesné, protože je vždy potřeba podívat se do jednotlivých derogačních ustanovení v právních předpisech a od toho poměřovat kvantitativní vývoj.

* Změny jsou ale poměrně časté, takže třeba pro neprávníky může být těžké orientovat se v nich.

To už narážíte spíše na otázku dostupnosti právního řádu tak, aby bylo možné naplnit ústavní princip ignorantia legis non excusat. Připravuje se zákon o elektronické sbírce zákonů, která je v gesci Ministerstva vnitra. Nicméně podle posledních informací o vývoji tohoto projektu je jeho ostré spuštění do provozu předpokládáno na rok 2015. Půjde o významný posun v dostupnosti práva a jeho zpřehlednění adresátům. Základní myšlenkou zákona o sbírce zákonů je ta skutečnost, že by se vyhlašovala úplná znění se zapracováním příslušných novel. Skutečně ale nelze v dnešní době bez využití právních informačních technologií předpokládat, že by si někdo sestavoval v novelách úplné znění zákonů.

* Myslíte si, že ke zpřehlednění právního řádu přispějí i novinky v legislativních pravidlech vlády?

Jednoznačně. K tomuto velká novela legislativních pravidel směřovala. Jde o největší změnu legislativních pravidel od jejich přijetí v roce 1998. Základní premisou byly legislativně technické změny, které se ovšem promítají do přehlednosti. Uvedu příklad. Od roku 1998 do roku 2012 se derogační ustanovení v zákonech uváděla v samostatných částech. Nový zákon obsahoval normativní nosnou konstrukci a k němu byly připojeny změnové části, kterými se rušily jiné zákony, ve kterých byly upraveny související právní úpravy. Dnes již bude derogační ustanovení jen paragraf na konci zákona, ve kterém bude konstatováno, že se zrušuje ta a ta část jiného zákona. Tím dojde k velmi výraznému zpřehlednění, protože v současné době, když se podíváte na některé zákony, tak mají poněkud nesystematicky připojené ještě další části, kterými jsou novelizovány související zákony a na čtenáře to působí poměrně matoucím dojmem. Metoda byla již poprvé použita u občanského zákoníku, který přistoupil k derogaci skutečně výčtovým způsobem a obsahuje body, kde se ruší jednotlivé části včetně i podzákonné legislativy. Po mém soudu má smysl v derogacích u zákonů rušit i podzákonné právní předpisy a nerušit je potom samostatnými právními předpisy, protože to je právě ono sbírkové číslo, které vzbuzuje dojem, že právní řád bobtná, byť jde jen o derogaci jiného právního předpisu.

* Došlo také k zařazení veřejného ochránce práv mezi připomínková místa. Myslíte si, že by se výčet měl ještě rozšiřovat?

Nedomnívám se, že by se měl rozšiřovat okruh povinných připomínkových míst podle legislativních pravidel. Do jisté míry to někdy vede k neřešitelnému problému, kdy se v připomínkovém řízení při velmi širokém okruhu připomínkových míst sejdou tak rozporuplné a protichůdné připomínky, že nelze návrh de facto vypořádat tak, aby byl přijímán konsenzuálně všemi připomínkovými místy. K zapojení odborné nebo dotčené veřejnosti do legislativního procesu musí docházet primárně při přípravě legislativy na resortech a nikoliv až ve vnějším připomínkovém řízení. Je povinností každého předkladatele předložit k návrhu zákona RIA - zhodnocení dopadu regulace, který bude mít právní úprava na adresáty, jichž se meritorně týká. A toto vyhodnocení si musí resort provést již při samotných úvahách o legislativní činnosti. Nelze nahrazovat tím, že se nekontrolovatelně rozšíří okruh připomínkových míst a tím se ulehčí přípravná fáze resortům, které primárně musí při počátku legislativní činnosti komunikovat s dotčenou veřejností.

* Jaké budou podle vás nejzásadnější legislativní počiny v letošním roce?

Po mém soudu, jedním z největších úkolů legislativy v tomto roce bude samozřejmě příprava doprovodné legislativy k občanskému zákoníku. Ta již dorazila na Úřad vlády a bude projednávána koncem ledna a začátkem února v pracovních komisích legislativní rady a následně v druhé polovině února v legislativní radě samé v plenárním zasedání. To se bavíme skutečně nejenom o rozsáhlém změnovém zákoně, který bude přizpůsobovat terminologie nebo i některé procesní postupy ve složkových zákonech, ale bavíme se také o novém zákoně o nesporném řízení a mluvíme rovněž o velké novele občanského soudního řádu. Je to priorita číslo jedna v současné době. Tak, aby skutečně občanský zákoník k 1. lednu 2014 mohl být účinný a nebyl jen samostatnou hlavou, která nebude mít žádné tělo v právním řádu. Druhým velkým úkolem pro legislativu obecně bude zákon o úřednících, který v současnosti připravuje a snad již finalizuje Ministerstvo vnitra.

* Myslíte si, že zákon o úřednících se podaří v tomto roce „dotáhnout“?

Je to nezbytná podmínka Evropské komise, kterou podmiňuje nové programovací období pro léta 2014-2020. Zákon o úřednících musí být přijat v průběhu roku 2013.

* Platí stále úmysl vlády prosadit přímou volbu starostů i po zkušenostech s přímou volbou prezidenta?

Nelze ztotožňovat přímou volbu prezidenta s přímou volbou starostů, protože volba prezidenta je přece jen institucionální změna, která se dotýká jenom procedury volby ústavního orgánu, ale nedotýká se jeho samotného postavení v rámci ústavního systému ČR. V lednu 2012 byla vládě předložena analýza případných legislativních změn, které by zavedení přímé volby starostů měly provázet. Základní změna musí spočívat už v novelizaci Ústavy. Není možné zavést přímou volbu starostů pouze na úrovni novely zákona o obecním zřízení z jednoho prostého důvodu, protože dnes Ústava sama stanoví, jaké jsou orgány obce, kterým je svěřena působnost. Starosta není samostatným orgánem obce, tím klíčovým dominantem jsou obecní zastupitelstva. To znamená, že by se musela novelizovat sedmá hlava Ústavy a také by se muselo přistoupit k výrazné novele nebo i k novému zákonu o obcích. Důležité jsou ale také zahraniční zkušenosti s přímou volbou starostů, které nejsou úplně nerozporné. Funguje na Slovensku, v některých spolkových zemích v Německu. Zkušenosti nebývají úplně pozitivní zejména v situaci, kdy je přímo zvolen starosta, který se neopírá o většinu v zastupitelstvu obce a dochází k velmi výrazným kompetenčním konfliktům a někdy i k paralyzování samotného fungování obce. Je to skutečně na nějakou širší diskusi, nepředpokládám, že by přímá volba starostů byla zaváděna nějakým hektickým způsobem jenom proto, aby kupříkladu od roku 2014 nebo 2015 se přímo volili i starostové.

* Jak hodnotíte ohlasy na prováděcí zákon o přímé volbě prezidenta, jehož jste hlavním autorem?

Domnívám se, že prováděcí zákon o přímé volbě prezidenta republiky je naprosto standardně legislativně sepsaný zákon. Mediální kritika, která se na tento zákon snesla, je do jisté míry virtuální. Odmítám plošné odsouzení, že zákon je špatný nebo sporný, pokud se nebavíme o jednotlivých detailech, které jsou předmětem kritiky. Sám jsem zaznamenal snad jednu jedinou výraznou kritiku a to, že dvoudenní lhůta k uplatnění odvolání proti registrování nebo neregistrování kandidáta do voleb je příliš krátká. K tomu poznamenávám, že dvoudenní lhůta je standardní lhůta, která je jak v zákoně o volbách do Parlamentu, tak i v zákoně o volbách do obecních zastupitelstev a v zákoně o volbách do krajských zastupitelstev. Je to déle než 20 let standardní součást našeho volebního zákonodárství, a tudíž zákon jenom pracoval s instituty, které se za 20 let osvědčily a v praxi fungovaly nerozporně. Pokud jde o ty další namítané výhrady, jako je například 50 tisíc podpisů pro podpoření kandidáta na funkci prezidenta, tak to je samozřejmě ústavní podmínka. Té se zákon o přímé volbě prezidenta nijak nedotýká a pracuje s ní jen jako s ústavně daným limitem. Domnívám se, že kritika nebyla způsobena samotným zákonem, ale spíš postupem, který zvolilo při sčítání chybovosti Ministerstvo vnitra. Ten však zcela v souladu se zákonem a nastavenými procedurami pro soudní přezkum posoudil Nejvyšší správní soud jako volební soud a volební proces pokračoval dál.

* Pokud bychom se dostali přímo k Legislativní radě vlády, ta má po vašem postupu do pozice předsedy v současnosti dva místopředsedy, dojde k rozšíření jejich počtu?

Nedomnívám se, že je to nezbytné. Stávající model předseda a dva místopředsedové je podle mého názoru zcela dostačující a bylo tomu tak i v minulosti.

* A pokud jde o řadové členy, loni odešel například dr. Pejchal?

Je pravdou že Legislativní rada vlády byla naposledy obměněna byť jenom drobným způsobem v roce 2010. A to gró členů je tu už od roku 1990, takže v tomto ohledu žádné změny nebudou, spíše jenom v případě nějakých rezigancí. Odešel nejenom doktor Pejchal, ale rezignoval také magistr Černý, který se stal členem hodnoticího výboru v rámci Aarhuské úmluvy. Členové tedy spíše ubyli, takže možná jenom mírné doplnění o jednoho nebo dva členy je na místě. Ale jinak žádné výrazné změny nebudou.

* Nakolik vás osobně ovlivňuje ve vaší práci určitá nestabilita vlády?

Vláda vládne, dokud má důvěru Poslanecké sněmovny. Je těžké mluvit o tom, zda v České republice panuje politická nestabilita. Spíše se domnívám, že řada témat, která jsou označována za nějaké prvky politické nestability, jsou tématy spíše mediálními, než aby to byla témata, kdy dochází k věcným sporům v rámci politiky. Možná nám to vyznívá v dnešní době senzitivněji tím, že média řadu událostí přenášejí téměř on-line a vědí je dřív, než je vědí samotní politici. Tak tomu třeba v 90. letech nebylo. Dnes je to spíše rychlý sled krizových událostí, ale vytrácí se z toho ten věcný obsah.

* Jak byste z vlastních zkušeností charakterizoval práci v legislativě?

Práce legislativce je podle mě jednou z nejsložitějších činností, která ve státní správě funguje. Nejenom že člověk, který vykonává tuto práci, musí být odborně kompetentně zdatný, ale musí být zdatný také jazykově. Musí mít výrazné analytické myšlení. Pociťuji výrazný deficit v přípravě v rámci právnického studia ve vztahu k těmto základním složkám. Pro legislativce není důležité memorování, ale zejména analytické, logické a jazykově srozumitelné uvažování. U řady absolventů, kteří nastupují do legislativ na různých ministerstvech, to však chybí a učí se to za pochodu. Platí ale teze starých legislativců: „Být dobrým legislativcem se dá naučit nejdříve za 10 let.“

* Snažíte se toto ovlivnit i při své pedagogické činnosti?

Jednoznačně. Snažím se skutečně dávat praktické příklady bez jakéhokoliv náznaku řešení a je zajímavé pozorovat, že v kolektivu skutečně funguje Gausova křivka -skutečně menšina těch, kteří jsou schopni přistoupit logicky a naprosto správně k řešení problému, potom průměr, který k řešení přistupuje na první signální, tedy co je napadne, to je nejlepší, a potom samozřejmě zbytek, který je zcela nedisponovaný k právnickému studiu. Takže snažím se samozřejmě ve výuce na právnické fakultě toto zohledňovat.

* Pokračujete v ní i během svého ministerského angažmá?

Vzhledem k tomu, že se jmenování krásně sešlo s koncem semestru, tak zatím ten problém nepociťuji. Myslím si ale, že je potřeba, pokud čas dovolí, kontakt s akademickou půdou udržovat.

***

Právní předpisy nejen přibývají, ale i ubývají. Celkový objem právního řádu se zcela jednoznačně nerozšiřuje. Jedním z největších úkolů legislativy v tomto roce bude samozřejmě příprava doprovodné legislativy k občanskému zákoníku. Ta již dorazila na Úřad vlády a bude projednávána koncem ledna a začátkem února v pracovních komisích legislativní rady a následně v druhé polovině února v legislativní radě samé v plenárním zasedání. Judr. Phdr. Petr Mlsna, Ph.d. Ministr a Předseda legislativní rady vlády čr * je bez politické příslušnosti, není členem žádné politické strany * vystudoval Právnickou fakultu UK v Praze (kde získal i doktoráty) a německo-rakouská studia na Fakultě sociálních věd UK v Praze * v minulosti působil jako náměstek místopředsedkyně vlády, místopředseda Legislativní rady vlády nebo jako náměstek ministra spravedlnosti a předsedy Legislativní rady vlády, pracoval i v řadě rozkladových komisí * působí i v akademické oblasti, vyučuje na Katedře ústavního práva Právnické fakulty UK v Praze a na katedře německo-rakouských studií Fakulty sociálních věd UK v Praze

(autor: Jan Januš, časopis Právní rádce)