Historie minulých vlád

Souhrnná zpráva o stavu zabezpečenosti příprav na vstup do Evropské unie na ministerstvech a ostatních ústředních orgánech státní správy

A. Úvod

Na základě usnesení vlády ČR č. 500 ze dne 17. května 1999 měli členové vlády a vedoucí ostatních ústředních orgánů státní správy prověřit stav zabezpečenosti příprav na vstup do EU s důrazem na jeho legislativní a institucionální výkonnost a o výsledku této prověrky písemně informovat místopředsedu vlády pro zahraniční a bezpečnostní politiku.

Cílem této zprávy bylo poukázat, na základě sebekritického hodnocení jednotlivých resortů, na problémy související s přípravou ČR na vstup do EU a tyto následně předložit k řešení na nejvyšší politické úrovni, vzhledem k prvořadé důležitosti úkolu, jímž je příprava na členství v EU. Celkovou situaci nelze považovat za uspokojivou, což je obecně známo. Resorty, až na výjimky, ovšem nenalezly ani ve svém vlastním zájmu odvahu problémy identifikovat. Z týchž důvodů většinou chybí i návrhy, jak by se některé problémy daly řešit.

Konkrétním podkladem pro tuto zprávu měly být odpovědi resortů na otázky týkající se: personálního obsazení tzv. europracovišť ( početně, kvalifikačně – znalost problematiky EU, jazyková vybavenost, vyčíslení potencionálního nárůstu), fungování komunikace v rámci ministerstev a mezi nimi ( intenzita, kvalita, technické vybavení), propojení mezi členy Výboru vlády pro evropskou integraci a Pracovního výboru pro integraci ČR do EU apod.

Vzhledem ke kvalitě a různorodosti jednotlivých resortních příspěvků může tento materiál shrnout a komentovat pouze některá nejzákladnější fakta bez možnosti hlubšího popsání problémů a jejich příčin:

• Téměř žádný resort nevyčísluje předpokládané náklady na pokrytí krátko- a střednědobých priorit posilování své administrativní kapacity.

• Resorty se vesměs omezily na konstatování nedostatečného personálního či technického zázemí, avšak kritickému hodnocení problémů vnitro- či meziresortních vazeb se vyhnuly, v naprosté většině případů je komunikace uvnitř resortů i vně hodnocena velmi kladně. S tím je kvalita některých výstupů a celkové tempo přípravy na členství ve zřejmém rozporu.

• Schází sebekritika a náznak vůle hledat i ve vlastních zdrojích (využívaní vnitřních rezerv bez nároku na růst tabulkových míst).

• Při přípravě souhrnných materiálů typu Národní program přípravy ČR na vstup do EU, Příspěvek ČR do Hodnotící zprávy Evropské komise, Poziční dokumenty, tato zpráva aj., se koordinační místa ( Sekce místopředsedy vlády pro zahraniční a bezpečnostní politiku a Sekce Evropské unie Ministerstva zahraničních věcí) neustále potýkají se stejnými problémy typu nepochopení zadání a z toho plynoucí nekvality příspěvků, neplnění termínů, nemožnost komunikovat přes elektronickou poštu. Vstup ČR do EU by měl být pro většinu resortů hlavní prioritou, což sice formálně je, ale praxe tomu mnohdy zdaleka nenasvědčuje.

• V mnohých resortech chybí vědomí společné odpovědnosti za přípravu na vstup do EU, což se zřetelně projevuje přístupem některých členů Výboru vlády pro evropskou integraci k práci tohoto orgánu. S tím souvisí i otázka osvojení si disciplíny a standardizace v komunikaci (celkový přístup k této problematice, dodržování termínů atd.), povinnost zajistit operativní přístup k vedení ministerstev (přímé vazby mezi VVEI a Pracovním výborem pro integraci ČR do EU).

Mezi jednotlivými resorty jsou ve zmiňovaných oblastech značné rozdíly. Celková situace přitom není uspokojivá. Za klíčový problém lze považovat otázku lidských zdrojů - kvalita, množství i jejich efektivní využívání a řízení. Je zjevné, že jednotlivé resorty se věnují této problematice s různou mírou zodpovědnosti.

Zdá se rovněž, že dosavadní motivace zaměstnanců státní správy ke zvyšování jejich kvalifikace není dostatečná, přičemž vedení orgánů státní správy k jejich motivaci přispívají velmi málo.

Samostatným problémem jsou výpadky meziresortní komunikace plynoucí z neexistence jednotné koncepce informačních systémů veřejné správy.

Vzhledem k tomu, že jednotné personální řízení bude zavedeno až novou legislativou (zákon o státní službě civilních zaměstnanců má vstoupit v platnost k 1. lednu 2002), považuje se za nutné, aby vláda v odůvodněných případech – a vstup do EU je prvořadou otázkou státního zájmu – uložila ministrům a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy konkrétní a kontrolovatelná opatření již nyní. Nelze se spokojit jen s úkolem posilovat tzv. integrační útvary, který byl ostatně uložen již vládami předchozími. V této fázi je nutné, aby se agenda evropské integrace stala prioritou všech útvarů uvnitř resortů, a aby tyto útvary byly kapacitně adekvátně vybaveny.

B. Zhodnocení legislativní výkonnosti resortů

Legislativní činnost jednotlivých resortů se stala ve funkčním období této vlády plánovitější, cílevědomější a intenzivnější. Je pouze věcí nezbytné doby pro přípravu legislativních návrhů a pro zajištění koordinace jejich obsahu, aby vláda v poměrně krátké době projednala a Parlamentu ČR předložila řadu návrhů zákonných úprav, jejichž účelem bude dosáhnout kvalitativního posunu v základních, dosud neřešených věcech koncepčního charakteru, a to jak na úseku veřejnoprávním (např. komplex návrhů zákonů týkajících se reformy veřejné správy, včetně úpravy hospodaření státu a územních samospráv, návrhy rekodifikace v oblasti kapitálového trhu, kultury, školství, státní služby, trestního zákonodárství a další), tak na úseku soukromoprávním (rekodifikace soukromého práva). Cílem všech těchto úprav bude vytvoření obdobného právního prostředí, jaké existuje v členských státech Evropské unie. V uplynulém období se legislativní činnost soustřeďovala, kromě řešení některých aktuálních potřeb souvisejících s daným stupněm vývoje v ČR, na aproximaci práva Evropských společenství (ES) do právního řádu ČR, a to jak prostřednictvím tvorby návrhů nových zákonů, tak zejména prostřednictvím tvorby návrhů novel stávajících zákonů a přijímáním jejich prováděcích předpisů. Dosavadním výsledkem je, že z celkového současného počtu 5 008 předpisů ES, přicházejících v úvahu k zapracování do právního řádu ČR, je plně zapracováno 437 předpisů ES, částečně 1 118 předpisů ES, a 3 453 předpisů ES nebylo zapracováno, a to jednak proto, že u některých z nich transpozice nepřichází v úvahu, nebo budou přímo aplikovatelné po vstupu do Evropské unie, nebo jejich zapracování do právního řádu bude provedeno v následujícím období. S tím souvisí potřeba dosáhnout průřezově, tj. na úrovni vlády, úplnou a věcně správnou představu o tom, jakým způsobem budou do právního řádu ČR promítnuty ty předpisy ES, které vyplývají z A-listů tak, aby v právním řádu ČR bylo dosaženo plné slučitelnosti s předpisy ES k 1. lednu 2003 (tzv. referenční datum). Proto se navrhuje učinit součástí materiálu, na jehož základě vláda schvaluje Plán legislativních prací vlády a Výhled legislativních prací vlády, i přehled návrhů právních předpisů, včetně prováděcích předpisů, prostřednictvím kterých bude aproximace s předpokládaným cílovým termínem do 1. ledna 2003 provedena, a tomu odpovídající přehled všech relevantních předpisů ES určených k aproximaci. K tomu jsou v bodech II./3. a II./5. návrhu usnesení vlády navrženy příslušné úkoly.

Přes kapacitní limity, zejména personální, na které je upozorňováno v jiných částech tohoto materiálu, existují v legislativním procesu nedostatky, zpomalující proces aproximace práva ES, na které bylo nutno reagovat ihned. Tyto nedostatky spočívaly v neprovázanosti termínů v A- listech s termíny nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, uvedenými v Plánu legislativních prací vlády, a z části přetrvávají v nedodržování termínů, v nichž mají být legislativní návrhy podle Plánu legislativních prací vlády předloženy vládě, a v nízké kvalitě předkládaných legislativních návrhů. K tomu byla vládě navržena a vládou přijata řada opatření, k nimž zejména patří:

• nový přístup při sestavování návrhu Plánu legislativních prací vlády, který zabezpečuje užší provázanost se závazky ČR vůči orgánům Evropské unie tím, že stanoví legislativní úkoly s termíny jejich plnění tak, jak jsou uvedeny v tzv. A-listech,
• návrhy změn Legislativních pravidel vlády, které sledují zrychlení legislativního procesu na úrovni vlády s cílem zrychlit aproximační proces,
• nový postup při přípravě legislativních návrhů přijatý vládou s cílem lépe organizovat, zkvalitnit a zrychlit legislativní proces již na úrovni resortů a minimalizovat případy, kdy z důvodu nízké úrovně legislativních návrhů předložených vládě dochází v legislativním procesu na úrovni vlády k jeho zpomalení či zastavení.

Tato opatření již byla nebo jsou postupně realizována a o jejich realizaci bude vláda čtvrtletně informována v rámci zprávy o hodnocení plnění Plánu legislativních prací vlády za uplynulé čtvrtletí.

C. Obecné problémy

V tomto bodě jsou shrnuty obecné problémy, které lze identifikovat z příspěvků resortů. Další stručný komentář je připojen v těch případech, kde to pro srozumitelnost bylo potřebné.

• Požadavky na personální posílení, zejména v oblasti legislativy a odpovídající finanční ohodnocení těchto vysoce kvalifikovaných pracovníků.

Pozn. zprac.: V řadě případů je nutno považovat tyto požadavky za oprávněné, kritický se zdá být zejména nedostatek právníků vybavených zkušenostmi v problematice evropské legislativy a jazykových znalostí. Nicméně přetrvává jistý dojem, že jednotlivé resorty přistupují k problému plošně, bez úsilí o efektivní využívání rezerv a reorganizaci uvnitř resortů.

• Neexistence jednotné koncepce informačních systémů veřejné správy spolu s nedostatečnou technickou vybaveností ( počítače, faxy, kompatibilní hardware + software, internet, e- mail, scanner, propojení počítačové sítě, spojovací technika, vypalovač pevných disků).

Pozn. zprac.: Tento problém se stává v přípravě na členství a její koordinaci stále závažnějším břemenem. V důsledku nemožnosti operativně komunikovat na meziresortní úrovni je tendence k dalšímu zhoršování již dost vypjatých termínů a k řadě zbytečných nedorozumění a komplikacím v meziresortních pracovních vztazích. Stanovisko ÚSIS k této problematice je, že požadavky na koncepci budování informačních systémů veřejné správy patří mezi hlavní body plánu práce Rady vlády pro státní informační politiku a řeší se s maximální prioritou.

• Nedostatečná jazyková vybavenost. Neexistuje jednotný a ustálený systém zkoušek, chybí kurzy specializované na odbornou terminologii, požadavky na specializované jazykové kurzy, pořádaných jednotlivými členskými státy přímo na jejich území.

Pozn. zprac.: Kvalita některých výstupů v angličtině - která je a zůstane základním komunikačním jazykem v EU - od resortů svědčí o značném zaostávání. Zlepšení současného stavu si vyžádá vypracování systému standardizovaných jazykových zkoušek pro střední a vyšší řídící pracovníky státní administrativy.

Stížnosti na krátkost časových termínů pro plnění úkolů.

Pozn. zprac.: Jsou případy, kdy stížnost je oprávněná. Úkoly související s přípravou na vstup je ale nutné řešit operativně. Zpoždění jsou mnohdy zapříčiněna přístupem samotných resortů, které si nejsou vždy včas vědomy závažnosti a složitosti úkolu. Zpožděné podklady některých resortů vytvářejí problémy pro koordinační orgány a tím zkracují termíny dalších prací pro jiné resorty.

V některých případech se jeví nezbytné posílit postavení resortních koordinátorů ve vnitřní struktuře resortu.

Pozn. zprac.: Přímý vztah mezi ministrem resp. řídícím pracovníkem a resortním koordinátorem by měl být zásadou, která zajistí nezbytnou vazbu VVEI a PVIEU.

• Požadavky na odborné proškolení pracovníků v oblasti komunitárního práva a otázkách evropské integrace obecně i konkrétně podle specifických oblastí, nezbytnost přijetí vnitroresortní koncepce vzdělávání pracovníků v záležitostech EU – zejména ve vedoucích funkcích.

Pozn. zprac.: Jen ojediněle se v příspěvcích resortů konstatují nedostatky v odborné připravenosti pracovníků v této oblasti. Skutečná situace je však zřejmě méně příznivá, než vyplývá z resortních informací.

• Potřeba rutinního zahrnutí činností agend spojených s EU do činnosti všech odborů ministerstev v nejvyšší možné míře - potřeba posílit spolupráci a změnit styl práce ministerstev tak, aby se na plnění úkolů spojených s integrací do EU podílel skutečně maximální počet pracovníků resortů, pro něž se záležitosti EU musí stát přirozenou součástí jejich odborné práce.

• Ojediněle se konstatují rezervy ve vzájemné informovanosti odborů a nedostatečného využívání týmové práce.

Pozn. zprac.: Je nutné zlepšit vzájemnou informovanost a celkovou vertikální a horizontální komunikaci mezi jednotlivými útvary.

• Je nutné konečně i fakticky uvést do provozu Národní fond při MF, prostřednictvím kterého bude financován program twinningu z prostředků EU.

Pozn. zprac.: Tento úkol, jehož plnění je již ve skluzu, patří mezi naprosté priority r. 1999.

D. Konkrétní požadavky resortů

(specifické požadavky obsažené v resortních příspěvcích, které nejsou obsaženy v části C. Obecné problémy)

1. Ministerstvo práce a sociálních věcí
• Bezprostředně zvýšit počet pracovníků o 17 – 24 osob; celkově o cca 50 pracovníků v průběhu příštích 3 let. K datu vstupu nárůst o dalších 100 osob v rámci České správy sociálního zabezpečení.
2. Sekce místopředsedy vlády pro zahraniční a bezpečnostní politiku
• Zvýšení počtu pracovníků v letech 2000- 2002 o 4 – 6 ( VŠ).
• Funkční postavení resortního koordinátora není ideální – zejména pokud jde o možnost ukládání požadavků na spolupráci úsekům vedeným náměstky ministra, případně vrchními řediteli z úrovně vedoucího oddělení, zvláště při krátkých časových termínech.
3. Ministerstvo financí a sekce místopředsedy vlády pro hospodářskou politiku
1. Ministerstvo financí
• Žádné specifické požadavky.
2. Sekce místopředsedy vlády pro hospodářskou politiku
• Žádné specifické požadavky.
4. Sekce místopředsedy vlády a předsedy Legislativní rady vlády
• Zvýšení počtu pracovníků celkem o 23 (odbor kompatibility s právem ES včetně Koordinačního a revizního centra, odbor vládní legislativy)

Pozn.zprac.: Personální posílení analyticko-konzultačního oddělení se jeví nezbytné. Dosažení funkčnosti útvaru v dostatečné kvalitě a rozsahu bude ovšem výsledkem déletrvajícího procesu.

1. Ministerstvo zahraničních věcí
• Původní text byl opraven v důsledku přijetí rozhodnutí vlády o navýšení systemizace MZV (viz usnesení vlády č. 762 z 21. července 1999).

Pozn.zprac.: V příspěvku MZV jsou konstatována některá fakta (kvalita výstupů resortů, termíny apod.), která jsou ve zřejmém rozporu s převážně sebeuspokojujícím duchem řady příspěvků resortů, jak vyplývá z přílohy. Nehledě na tuto kritičnost svého příspěvku MZV velmi oceňuje příznivé hodnocení jeho spolupráce s resorty, které z některých příspěvků resortů zaznívá.

2. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
• Zlepšení spolupráce a koordinace mezi MPO a MŠMT.
• Posílení o 3 pracovníky ve výhledu let 2000 –2002.
3. Ministerstvo kultury
• Posílení o 3 pracovníky od roku 2000- 2001.
• Problémem je placení poplatků do komunitárních programů EU v oblasti kultury a audiovize ( řádově 40 – 50 mil. Kč. ročně).

Pozn.zprac.: Specifickým problémem je harmonizace práva v oblasti směrnice “Televize bez hranic”; splnění úkolu přesahuje běžné transpoziční práce a bude vyžadovat politické řešení ve spojitosti s pečlivým předjednáním zákona o rozhlasovém a televizním vysílání.

4. Ministerstvo zdravotnictví
• Posílení integračního útvaru o 2- 3 pracovníky.
5. Ministerstvo spravedlnosti
• Představa o fungování justice v průběhu přibližování ČR k EU je vyjádřena především v Koncepci reformy justice a v příslušné části Národního programu přípravy ČR na vstup do EU, ve kterém jsou blíže vyčísleny finanční náklady na jednotlivé projekty.
• Chybí motivační strategie, jejíž součástí by mělo být obligatorní vzdělávání všech pracovníků státní správy v problematice EU ( bez ohledu na jejich funkční zařazení).
6. Ministerstvo vnitra
1. Odbor mezinárodní spolupráce
• U některých materiálů závažného charakteru chybí meziresortní připomínkové řízení.
2. Náměstkyně ministra pro reformu veřejní správy
• Požadavek na zlepšení horizontální komunikace, zejména mezi resorty..
• Požadavek na navýšení o 1 pracovníka.
7. Ministerstvo průmyslu a obchodu
• Požadavek na posílení o 12 pracovníků ( z toho 3 do Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví - ÚNMZ), po roce 2000 o dalších 12 –15 pracovníků.
• Potřeba postupně zvýšit podporu nevládním spotřebitelským organizacím.
8. Ministerstvo pro místní rozvoj
• Požadavek na posílení o 11 pracovníků do roku 2000 ( z toho 2 právníci, u 8 osob se jedná o nahrazení externistů placených z programu Phare).
• Požadavek na systematizovaná místa nejenom pro odborné pracovníky, ale i pro administrativně technické síly.
• Pro oblast využíváni strukturálních fondů musí vzniknou nová oddělení, a proto nelze zatím specifikovat požadavek na zvýšení počtu pracovníků.
9. Ministerstvo zemědělství
• Potřeba personálního posílení o 20 pracovníků ( z toho 10 právníků).
• Posílit funkci náměstka pro EU a vytvořit funkci gestora za plnění úkolů Národního programu pro implementaci acquis. (Pozn. zprac.: původní požadavek MZe na zřízení funkce státního tajemníka pro záležitosti EU je irelevantní a nesystémový).
10. Ministerstvo dopravy a spojů
1. Doprava
• Funkční postavení resortního koordinátora není ideální – zejména pokud jde o požadavky na spolupráci vůči úsekům vedeným náměstky ministra, případně vrchními řediteli z úrovně ředitele odboru, zvláště při krátkých termínech.
• Požadavek na posílení o 38 pracovníků ( z toho 5 VŠ do Odboru evropské integrace).
2. Telekomunikace, pošta
• Požadavek na posílení o 4 VŠ pracovníky ( 2 pro MDS – ČTÚ, 2 pro MDS).
11. Ministerstvo životního prostředí
• Konkrétní požadavky byly předloženy vládě ve formě dokumentu “Aproximační strategie pro oblast životního prostředí”, kterou vzala vláda na vědomí dne 28. června 1999 usnesením č. 677.
12. Sekce ministra bez portfeje
• Žádné specifické požadavky.
13. Česká národní banka
• Požadavek na přípravu bankovních odborníků znalých evropské problematiky pro příští práci v orgánech EU a Evropské centrální banky.
14. Český statistický úřad
• Požadavek na personální posílení o 3 pracovníky ( Sekce mezinárodní spolupráce a evropské integrace.
15. Český zeměměřický a katastrální úřad
• Žádné specifické požadavky.
16. Český báňský úřad
• Žádné specifické požadavky.
17. Úřad průmyslového vlastnictví
• Požadavek na personální posílení o 1 pracovníka ( právník).
• Nutnost určit v ČR soud, který bude výlučně oprávněn řešit spory týkající se porušování komunitárních práv k průmyslovému vlastnictví.
18. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
1. Nutnost v určitém časovém předstihu vytvořit podmínky pro převzetí agendy, tzv. monitorující instituce v oblasti veřejné podpory od Ministerstva financí.
2. Nutnost posílení vzhledem k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek.
19. Úřad pro státní informační systém
• Požadavek na personální posílení o 1 pracovníka, nutnost doškolit 2 zaměstnance.
20. Správa státních hmotných rezerv
• Žádné specifické požadavky.
21. Státní úřad pro jadernou bezpečnost
• Požadavek na personální posílení v letech 2000 – 2002 o 30 pracovníků ( z toho 12 pro oblast dozoru nad jadernou bezpečností, 15 pro oblast radiační ochrany a havarijní připravenost a 3 pro zajištění podpůrných činností.
22. Komise pro cenné papíry
• Žádné specifické požadavky.
23. Národní bezpečnostní úřad
• Žádné specifické požadavky.

E. Závěr - návrhy na řešení

Na základě rozboru jednotlivých resortních příspěvků se jako nejdůležitější jeví vyřešení následujících problémů, které jsou součástí navrhovaného usnesení.

1. Zajistit v relativně krátké lhůtě (do 12 měsíců) a v přiměřeném rozsahu proškolení vedoucích pracovníků jednotlivých resortů a ústředních orgánů státní správy ( ředitelů odborů, vrchních ředitelů, náměstků ministrů) a vybraného okruhu dalších pracovníků v evropských záležitostech, zejména v problematice komunitárního práva.

Pozn. “Vybranému okruhu pracovníků” je nutné specifikovat interním předpisem podle konkrétních potřeb každého resortu. U všech vedoucích pracovníků v rozsahu výše uvedeném je toto proškolení nezbytné.

2. Zajistit kvalitní jazykové školení zakončené povinně standardizovanými zkouškami, pro uvedené kategorie pracovníků, pokud se odpovídající kvalifikací nemohou prokázat.

Pozn. Systém standardizovaných jazykových zkoušek by mělo vypracovat Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy a Ministerstvem zahraničních věcí. Gestorem úkolu by mělo být MV, což zaručí, že systém bude v souladu s “ Návrhem koncepce reformy veřejné správy”, “Návrhem koncepce přípravy pracovníků veřejné správy” a “Návrhem základních přístupů k přípravě návrhu zákona o službě občanských státních zaměstnanců a návrhu zákona o odměňování občanských státních zaměstnanců a dalších zaměstnanců ministerstev nebo jiných správních úřadů”, které již schválila vláda České republiky. Termíny obsažené v návrhu usnesení nejsou v rozporu s výše zmíněnými materiály.

3. Zajistit vnitřním předpisem ministerstev a ostatních ústředních úřadů, aby absolvování kursů v evropských záležitostech bylo považováno za kvalifikační předpoklad pro výkon vedoucích funkcí počínaje 1. lednem 2001 a složení jazykové zkoušky počínaje 1. lednem 2003.
4. Uložit vnitřním předpisem ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy vedoucím pracovníkům na příslušných úrovních odpovědnost za zajištění souladu legislativních návrhů s právem Evropských společenství a za plnění Národního programu přípravy ČR na členství v EU v rámci kompetenční příslušnosti resortu.

Pozn. Podobný úkol je zakotven v Legislativních pravidlech vlády. Není však ošetřen ve vnitřních předpisech ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy.

5. Udržovat úplný a aktuální stav příslušných databází v Informačním systému aproximace práva tak, aby byl věrohodným základem jak pro plánování legislativních prací vlády, tak pro vykazování výsledků aproximace vůči vládě i orgánům Evropské unie.
6. Vypracovat a předložit vyčíslení nákladů pro pokrytí krátko- a střednědobých priorit pro posílení své administrativní kapacity.

Pozn. Přitom je třeba vycházet z kritické analýzy vlastních rezerv a zdrojů, což resorty dosud nečiní.