! Zpráva vlády o stavu české společnosti - Oddíl 3, 3.2

Oddíl 3 Stav ekonomiky a její transformace

3.2. Makroekonomická politika

Fiskální i měnová politika po celé období transformace shodně sledovaly jako hlavní prioritu především rovnováhu ekonomiky, nikoli její růst. V jednotlivých fázích se však rozcházely v důrazu na jednotlivé stránky této rovnováhy - vnější a vnitřní - i v názoru na míru mixu těchto politik k jejímu dosažení. Nebyly účinně vzájemně koordinovány, což vrcholilo kontroversními postupy zejména v době "předbalíčkové" krize měny a ekonomiky (v letech 1997-1998). Nesoulad mezi fiskální (resp. hospodářskou) politikou vlády a měnovou politikou ČNB nebyl dosud plně překonán.

Fiskální politika

Fiskální politika České republiky sledovala dva hlavní cíle přijaté strategie transformace: sestavování vyrovnaného státního rozpočtu a postupný pokles velikosti příjmů ve vztahu k HDP (ústup státu z ekonomiky).

Veřejné rozpočty vykazovaly v prvních třech letech samostatné existence České republiky (do roku 1995) přebytek a v roce 1996 mírný deficit (tab. 3-8). Ani po započtení skrytých deficitů státního rozpočtu (tab. 3-9) skutečné deficity do roku 1995 patrně nepřekročily 1 % v poměru k HDP.

Relativně příznivý vývoj (do roku 1995 a částečně i v roce 1996) byl od počátku umožněn předchozím snížením transferů do podnikatelského sektoru od počátku devadesátých let, od roku 1993 i ukončením finančních transferů do rozpočtu Slovenské republiky (v rozsahu převyšujícím přebytek, dosažený v roce 1993) a potom růstovou fází ekonomiky. Přitom byl přibližně stabilizován (mírně snížen) podíl veřejných výdajů (bez čistých půjček) na HDP, což bylo umožněno nejen uvedeným růstem ekonomiky a nízkou nezaměstnaností, ale i odmítáním aktivní mikroekonomické politiky k podpoře konkurenční způsobilosti podniků a oslabením veřejných služeb. Přesto již v průběhu této fáze docházelo ke zhoršování uvedeného salda veřejných rozpočtů zejména v důsledku relativního snižování jejich příjmů v poměru k HDP.

V následující fázi (zejména od roku 1997) však dochází k výraznému a prohlubujícímu se zhoršování. Postupně narůstá míra deficitu až na 3,1 % v poměru k HDP očekávaných v roce 1998 (tab. 3-8).

Tabulka 3-8

Kromě toho narůstaly skryté strukturální disproporce. V rámci veřejných rozpočtů se snižovaly přebytky běžných příjmů nad neinvestičními výdaji. Klesal podíl investičních výdajů na celkových rozpočtových výdajích i na HDP a zvyšoval se podíl výdajů spojených s transfery obyvatelstvu (zejména na důchody). Od roku 1997 se po snížení sazeb sociálního pojištění začal objevovat a narůstat deficit na dříve přebytkovém důchodovém účtu. Po zahrnutí dalších mandatorních údajů se dále zúžil již tak omezený prostor pro krytí zbývajících rozpočtových potřeb.

Prohlubující se rozpočtové schodky nebyly výsledkem cílené rozvojové rozpočtové politiky, ale zejména důsledkem setrvalého relativního poklesu příjmů v poměru k HDP (od roku 1993 do roku 1998 o 4,6 procentních bodů), přestože ve snižování daňových a obdobných příjmů v poměru k HDP (tzv. složené daňové kvóty) jsme předběhli většinu zemí EU.

Graf 3-13

Snižování složené daňové kvóty bylo přitom již částečně založeno současným daňovým systémem a rovněž snižováním daňových sazeb. Daňové příjmy byly dále oslabovány i růstem nedoplatků, které koncem roku 1998 dosáhly 82 mld. Kč. Postupně působilo i zastavení růstu a přechod ekonomiky do recese, k němuž fiskální politika také přispěla zejména "balíčkovými" škrty kapitálových výdajů. Snažila se tak přispět k překonání vnější nerovnováhy mnohem nákladnější cestou než by byla podpora exportu a konkurenční způsobilosti podniků. Tyto problémy se dále zvýrazňovaly tím, jak se vyčerpávaly příjmy získané z privatizace ²¹.

Vedle toho, že se postupně zvyšoval vykazovaný deficit veřejných rozpočtů, projevovala se výrazněji i fiskální rizika spojená s vyváděním některých aktivit státu mimo rozpočtový systém formou přebírání nekvalitních aktiv a poskytování státních záruk. Tyto aktivity státu, původně spojené z řešením starých problémů a rozložením jejich nákladů mezi stát a soukromý sektor, se čím dál více orientovaly na různé záchranné a stabilizační akce soukromých i veřejných subjektů. Přijatá řešení vytvořila zdroje "skrytých" fiskálních rizik, které se váží k takto nakumulovaným převzatým nebonitním aktivům a poskytnutým státním zárukám. Podle předběžných - spíše opatrných - odhadů²² se "skrytý" deficit státního rozpočtu, který by plně vyjadřoval náklady tzv. transformačních institucí (Konsolidační banka, Česká inkasní, Česká finanční a FNM) spravujících tato nebonitní aktiva a náklady rizikové složky poskytnutých státních implicitních i explicitních záruk v období let 1993-1998, pohyboval mezi 1 až 5 procenty HDP příslušného roku:

Tabulka 3-9

Graf 3-14

Přiměřeně by se tím zvýšily i celkové skutečné deficity veřejných rozpočtů proti údajům tab. 3-8. Rozpočtová disciplína sama o sobě nezajistila fiskální disciplínu, neboť řada potenciálních závazků státu a s ním spojená fiskální rizika pro stabilitu veřejných financí se přesouvala buď mimo rozpočtovou soustavu, nebo se jejich řešení odsunulo do budoucnosti. Rozpočet ani nereflektoval náklady financování těchto "skrytých" deficitů, protože ty se vesměs neprojevovaly v rozpočtu běžného roku, ale jako odložené výdaje se stávaly zdrojem potenciálního dluhu.

Česká republika začínala na počátku roku 1993 s veřejným dluhem ve výši 192 mld. Kč²³ , tj. 19 % v poměru k HDP. Tento dluh se do konce roku 1997 zvýšil na 215 mld. Kč, což při růstu HDP (v běžných cenách) znamenalo relativní pokles na 13 % v poměru k HDP. Za těmito čísly však byly rozdílné tendence. Zatímco výše státního dluhu rostla v období let 1993 - 1996 pomaleji než HDP a i v následujících letech se ve vztahu k HDP stabilizovala, zadlužení měst a obcí sice bylo sice málo významné z hlediska struktury veřejného zadlužení, ale mělo nejvýraznější dynamika růstu, která se začala zpomalovat až v r. 1997.

Příznivý vývoj veřejného dluhu umožňoval, že podíl čistého úvěru vládě na domácích úvěrech po celé období nepřekročil výchozí úroveň r. 1993 a nepředstavoval tak bariéru pro úvěrování soukromého sektoru (tab 3-10).

Tabulka 3-10

S vývojem vykazovaného veřejného zadlužení (měřeného standardními nástroji dluhového financování, tj. úvěry a dluhopisy) kontrastuje nakumulování zdrojů "skrytých" rozpočtových deficitů v podobě nekvalitních aktiv transformačních institucí a rizikové složky státních garancí. Objem nepřímých dluhových závazků vlády, které jsou zdroji "skrytých " rozpočtových deficitů, se ke konci roku 1997 odhaduje²⁴ téměř na 12 % a ke konci roku 1998 na 13 - 15 % HDP (tj. 240 až 270 mld. Kč); z toho zhruba polovinu představuje objem státních záruk upravených o rizikovost a polovinu závazky u transformačních institucí (i po očištění o vytvořené reservy a oprávky).

Ze středně až dlouhodobého hlediska mimorozpočtově financované vládní aktivity, záruky a další předpokládané závazky státu představují nárůst vládního dluhu až asi na dvojnásobek přímého veřejného dluhu, a to hlavně v posledních dvou "balíčkových" letech. Tato dynamika jejich růstu není ze střednědobého hlediska udržitelná. Nejde pouze o to, že nepřímé závazky budou vytvářet rizika náhlých a ne zcela očekávaných nároků na státní rozpočet a tím ohrožovat budoucí fiskální stabilitu, ale již dnes snižují transparentnost vládních operací, vedou ke fragmentaci rozpočtového procesu a tím jej komplikují.

I takto upravený celkový veřejný dluh (asi 25 - 27 % v poměru k HDP) je však v mezinárodním srovnání relativně nízký a pro ČR ufinancovatelný, i když náklady spojené s financováním nepřímých závazků budou do budoucna snižovat manévrovací prostoru pro fiskální politiku. Přesto umožňuje aktivní účast fiskální politiky na konsolidaci a ozdravení ekonomiky.

Cesta k budoucímu překonání schodkovosti veřejných rozpočtů je v jejich obratu k podpoře růstu a konkurenční způsobilosti ekonomiky a tím v další budoucnosti i k rozhojnění rozpočtových příjmů.

Měnová a kurzová politika

Rozhodujícím nástrojem ovlivňování stability měny a tím i makroekonomické rovnováhy a dynamiky vysoce otevřené, liberalizované české ekonomiky od počátku její transformace byla nesporně měnová a kurzová politika. Ta především vyvolala uvedené výkyvy její dynamiky (tab. 3-11).

V první fázi transformace (1991-1993) byla provedena výrazná devalvace koruny (v předstihu v roce 1990 byla znehodnocena na 53 %, což zdražilo dovozy o 90 %) při ponechání fixního kurzového režimu²⁵ a provedení některých dalších doprovodných opatření²⁶. Vysoká míra devalvace byla zvolena z obav o vnější ekonomickou rovnováhu po liberalizaci obchodu a při ústupu z trhů RVHP po jejím rozpadu. Současně byla stlačena peněžní zásoba (vysokými úroky i administrativní regulací úvěrů), a to do roku 1991 podle odhadů reálně o 13 % a ještě v roce 1993 byla asi o 9 % reálně nižší, než v roce 1990. Tato restrikce peněžní zásoby vyvolala (uvedené) reálné stlačení domácí poptávky, a tím i rozhodujícím způsobem přispěla k obnovení vnější rovnováhy. Devalvace koruny - vzhledem k nízké cenové pružnosti nabídky složitějších produktů - přispěla však k překonání vnější nerovnováhy jen částečně. Fixní kurs koruny byl "kotvou" inflace a restrikce peněžní zásoby "kotvou" vnější nerovnováhy - oba nástroje si vzájemně vyměnily úlohu.

Ve druhé fázi - počínaje druhou polovinou roku 1994 - se začala zvyšovat peněžní zásoba vlivem rostoucího přílivu zahraničního kapitálu, v tom i krátkodobého (spekulačního).

Tabulka 3-11

Důsledkem bylo nejen obnovení reálného růstu ekonomiky, ale i vnější nerovnováhy, nikoli však zrychlení inflace. ČNB reagovala snahou o částečnou sterilizaci přílivu kapitálu zvýšením povinných rezerv komerčních bank i zpřísněním úrokové politiky, které však zvýšilo úrokový diferenciál a tím napomáhalo i ke zrychlení přílivu spekulačního kapitálu. Rozšíření fluktuačního pásma kursu CZK od února 1996 (z + - 0,5 % na + - 7,5 %) mělo jen dočasný a omezený vliv. Alarmující deficit běžného účtu platební bilance vrcholil otevřenou měnovou krizí po nájezdu spekulačního kapitálu ve druhém čtvrtletí 1997.

Na počátku třetí, současné fáze (v roce 1997), po měnových turbulencích, ČNB uvolnila kurs koruny (přechodem na řízený plovoucí kurs) a dále zpřísnila měnovou politiku (zvýšením úroků). Vzhledem k nečinnosti vlády²⁷ (zejména vzhledem k jejímu odmítání mikroekonomické politiky podpory konkurenční způsobilosti podniků) vůči nebezpečné vnější nerovnováze i vzhledem k tomu, že se ČNB předchozí předčasnou a skoro úplnou liberalizací kapitálového účtu připravila o možnosti jeho účinné regulace, bylo takové řešení patrně krátkodobě opodstatněné, i když zřejmě bylo předávkované. ČNB patrně v dostatečné míře nepočítala s rozhodujícím vlivem vnějších faktorů (obnovením konjunktury ve vyspělých zemích a zejména se závratným snížením cen surovin a potravin) na snížení této nerovnováhy. Měnová politika ke snížení této nerovnováhy přispěla jen z malé části a přesto s vysokými náklady. Toto řešení je totiž v našich podmínkách nepřiměřeně nákladné a rizikové - cenou je nejprve zastavení růstu ekonomiky a potom její přechod do recese. Přesto oslabení vnější nerovnováhy je nespolehlivé - převážně je dosaženo uvedenými nejistými vnějšími vlivy. Základní, setrvalý rozpor mezi růstem a vnější rovnováhou, založený přijatou strategií transformace - včetně selhání systémových, institucionálních změn - nebyl dosud překonán.

Přesto se měnová politika ČNB prioritně orientovala na zrychlené, autonomní snižování inflace, ačkoli ta je převážně důsledkem hlavních zahraničních faktorů tohoto základního rozporu (kursu koruny a cenového přizpůsobování včetně zvyšování regulovaných cen). Za tímto cílem byla měnová (zejména úroková) politika ČNB zpřísněna nad míru, nezbytnou z hlediska vnější nerovnováhy. Peněžní zásoba²⁸ se v roce 1998 reálně snížila asi o 3 % a domácí úvěry se reálně meziročně snížily asi o 5 % (koncem roku již asi o 10 %).

Navzdory této předávkované restrikci domácí poptávky byla však taková dezinflační politika málo účinná: roční míra spotřebitelské inflace se z 8,5 % v roce 1997 zvýšila na 10,7 % v roce 1998. Přesto byla tato politika hlavní krátkodobou bezprostřední příčinou prohlubování současné krize ekonomiky, a přitom vedla i k obnovenému přílivu krátkodobého kapitálu, který posiloval kurs koruny a zvyšoval riziko opakování měnových turbulencí.

Opožděné snižování úrokového diferenciálu ve druhém pololetí 1998 o 4 procentní body na 6,5 % (snižováním dvoutýdenní Repo sazby) samo nestačilo ani k uvolnění úvěrové politiky (k překonání "zamrznutého" úvěrování - credit crunch), ani k zastavení přílivu krátkodobého kapitálu.

Překonání uvedeného hlavního rozporu mezi růstem a vnější rovnováhou ekonomiky jen makroekonomickou - zejména měnovou - politikou je příliš nákladné a nereálné. Nezbytným východiskem je součinnost s hospodářskou politikou vlády. Střednědobě musí přiměřenou část břemene v překonávání vnější nerovnováhy převzít aktivní mikroekonomická politika podpory konkurenční způsobilosti podniků. Náprava institucionálních pochybení - zejména často nezdařené privatizace - bude dlouhodobým procesem.

Společnou prioritou střednědobé vládní hospodářské politiky i měnové politiky ČNB by proto měl být především obrat k růstu, finanční stabilizace mikrosféry, aktivní podpora její konkurenční způsobilosti - zejména klíčových podniků i bank, a součinnost k udržení vnější rovnováhy (resp. únosné míry nerovnováhy). Dezinflační politika by měla být podřízena těmto hlavním prioritám.

Vysvětlivky:

21)Vliv poklesu privatizačních příjmů je v tabulce 3-9 ilustrován poklesem čistých půjček.

22)Odhady provedla mise Světové banky v rámci zpracování Informačního memoranda o přípravě České republiky do EU

23)Pro srovnání na konci roku 1989 veřejný dluh Československa ve výši 79 mld. Kčs představoval cca 11% HDP.

24)Odhad vychází ze stejné studie Světové banky jako odhady "skrytých" deficitů výše.

25)Malá otevřená ekonomika má vzhledem k vzájemné závislosti vnější a vnitřní rovnováhy omezenou autonomii jejich vzájemně nezávislého ovlivňování. Země, kde vnější kupní síla měny (vnější rovnováha) je méně podstatná, volí zpravidla flexibilní kurzový režim. Měnovou politiku zaměřují na vnitřní stabilitu měny (na dezinflaci). V režimu pevného kursu měny (v kurzovém závěsu) je naopak rozhodující vnější kupní síla měny (vnější rovnováha), kdežto vnitřní kupní síla měny (dezinflace - resp. hospodářská politika) je zprostředkována kurzovým mechanismem - je podřízena politice vazebních zemí. V Československu byl však v první, postliberalizační fázi transformace přijat vnitřně rozporný hybridní systém: režim pevného kurzu koruny v kombinaci se snahou o autonomní dezinflační politiku, jehož rizika se plně projevila ve druhé fázi s postupnou liberalizací kapitálového účtu.

26)Byla zavedena dovozní přirážka na spotřební zboží (ve výši 20 %), dovozní depozita a vnitřní směnitelnost koruny (omezená pro obyvatelstvo).

27)Vláda potom - místo přechodu k aktivní mikroekonomické politice podpory konkurenční způsobilosti podniků - "napravila" na nátlak ČNB tuto svou nečinnost přechodem k "balíčkové" restriktivní rozpočtové politice, která je pro překonání vnější nerovnováhy rovněž málo účinná a příliš nákladná a přispěla tak k vyvolání současné krize ekonomiky.

28)ČNB přešla ve své dezinflační politice od usměrňování peněžní zásoby k tzv. inflačnímu cílení. (Tuto metodu v posledním desetiletí přijalo jen sedm zemí v této časové posloupnosti: Nový Zéland, Kanada, Spojené království, Finsko, Švédsko, Austrálie, Španělsko). Tím ještě jednostranněji zaměřuje měnovou politiku k autonomnímu snižování inflace. Přitom se omezuje na tzv. ovlivnitelné faktory, což představuje jen část inflace

Pokračování oddílu...