Rozhovor s Petrem Zahradníkem: K nějaké redukci počtu operačních programů dojít musí

Evropská komise představila na podzim Pátou kohezní zprávu, která je základním diskusním dokumentem k budoucnosti regionální politiky EU po roce 2013. Které body (pokud by prošly) by podle Vás přinesly zásadní pozitivní posun oproti současnému programovacímu období?

Jako člověk sympatizující s Evropskou unií musím především ocenit, že Evropská komise klade důraz na zefektivnění kohezní politiky. To je samozřejmě dáno i okolnostmi, kdy čistí plátci tlačí na celkovou výši rozpočtu EU a budeme proto zřejmě muset počítat s tvrdým rozpočtovým omezením. Na velkorysost současného programovacího zapomeňme. Silnější důraz na efektivní využívání prostředků je tedy pochopitelný a považuji ho za rozumný.

Oceňuji i tématickou koncentraci, která znamená, že bychom si měli vybrat několik priorit a na ty alokovat většinu prostředků i za cenu toho, že se ostatní tématické oblasti ke slovu nedostanou. V našich nynějších 24+2 operačních programech operujeme se zhruba 120 prioritami, což je z definice nesmysl. Vrcholné priority by měly být pouze tři až čtyři a dalších zhruba pět by mělo být doplňkových. Je ale jasné, že z pohledu politického rozhodování to budeme mít náročnější.

Velmi se mi zamlouvá také kondicionalita, což je pojem, který se v Páté kohezní zprávě objevil vůbec poprvé, a který mimo jiné počítá s tím, že země, která se v rozpočtové, ale i ekonomické oblasti nechová odpovědně, by měla být nějakým způsobem sankcionována. Zemi, která není schopná vyřešit svůj dluh, má nadměrně vysokou strukturální míru nezaměstnanosti nebo chronický deficit běžného účtu platební bilance, který vyústí až v záchranou akci MMF (viz Lotyšsko, Maďarsko, Rumunsko), by nemělo být otevřeno stavidlo čerpání v maximální výši a měla by to nějakým způsobem pocítit. Úplné sebrání prostředků je asi příliš silný trest, ale podmíněné pozastavení do doby než dané země předloží relevantní nápravná opatření, je podle mého adekvátní.

K čemu máte naopak výhrady?

Příliš se mi nelíbí tzv. přeshraniční dimenze evropské kohezní politiky, ať už v podobě makroregionů nebo regionů ESÚS (Evropská seskupení pro územní spolupráci – jedná se účelová sdružení pro mezinárodní spolupráci mezi státy či regiony, pozn. red.). Myslím si, že tento koncept prosazují hlavně čistí plátci, kteří vědí, že v současné době nemají příliš šanci z koláče kohezní politiky čerpat a proto se „přisají“ k některému z podrozvinutých regionů a část zdrojů jim prostřednictvím různých forem spolupráce odčerpají. To je možná příklad současné Dunajské strategie.

Na druhou stranu v situaci, kdy v některých nových členských zemích řízení kohezní politiky selhává a dochází k ne zcela korektním únikům zdrojů, může zapojení starých členských zemí, kde je management určitě kvalitnější, správnému nasměrování prostředků pomoci. Altruismus ze strany starých členských zemí bych v tom ale nehledal.

O stejném „disciplinujícím“ efektu na veřejnou správu se obecně hovoří i v souvislosti s celou kohezní politikou. Věříte, že může přispět k její kultivaci?

Asi ano, byť možná ne v té míře, v jaké by veřejná správa potřebovala. Česká republika zatím ještě nezažila vrcholnou kontrolu ze strany Evropské komise a zejména Účetního dvora, který by zkoumal, jak je kohezní politika efektivní na úrovni celé země. Pokud tyto kontrolní zásahy přijdou a jejich výsledek bude odstrašující, myslím, že to na kultivaci veřejné správy může mít odpovídající dopad.
Nějaký marginální efekt tu ale je – z vlastní zkušenosti vím, že na úrovni žadatelů se k projektům financovaným z evropských fondů se přistupuje daleko odpovědněji než k projektům podpořených z národních grantů či jiných zdrojů.

Příští kohezní politika by měla být výrazně provázaná s plněním cílů strategie Evropa 2020. Považujete to za šťastné řešení?

Považoval bych za nešťastné, kdyby strategie 2020 byla jako věcné vodítko úplně ignorována.

Pokusil jsem se pro Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) a Asociaci krajů ČR zpracovat jakousi kvantitativní analýzu, do jaké míry jsou naše regiony NUTS II schopné absorbovat kohezní politiku v případě, že by vycházela pouze ze strategie 2020 a byly v ní úplně ignorovány konvergenční nebo méně kvalitativně náročné priority a oblasti. Dospěl jsem ke členění, podle nějž se ČR dělí na zhruba 4 oblasti.

Zcela výjimečná je v tomto modelu Praha, kde je váha priorit Evropy 2020 minimálně 90 %. Pak je tu trojice regionů, kde by díky stávající infrastruktuře v oblasti výzkumu a vývoje a inovativního podnikání případné dotační tituly tohoto typu nevyšly nadarmo. Jde o Jihovýchod, Střední Čechy a částečně i Jihozápad.

Do třetí skupiny patří Severovýchod, který má jistý potenciál zejména díky nanotechnologiím v Liberci, ale řada kvalitativních ukazatelů (například objem výdajů na výzkum a vývoj) říká, že se tato skupina regionů nevyvíjí dobře.

Poslední skupinu tvoří regiony, kde je váha kvalitativních kritérií velmi malá a kde by výlučné respektování kritérií Evropy 2020 bylo vyhazováním peněz, protože by nenalezly odpovídající zázemí. Střední Moravy a Moravskoslezska se to týká ještě v relativně malém rozsahu. Hůře je na tom Severozápad (Ústecký a Karlovarský kraj), kde nejenže téměř neexistuje vědeckovýzkumná základna, ale v podstatě tam díky velké koncentraci velkých firem není prakticky žádné inovativní podnikání. Malý a střední sektor tam je velmi malý a flexibilita podnikatelského sektoru je tam žalostná.

Jakou roli by tedy priority vycházející z Evropy 2020 měly hrát v případě České republiky?

Pro ČR bude i nadále platit, že je oproti průměru EU podrozvinutou zemí a s výjimkou Prahy může být strategie 2020 vodítkem pro obsahovou náplň kohezní politiky maximálně z 50 %. Podstatnou roli budou hrát stále konvergenční priority. Díky investicím do těchto oblastí ale dojde k posílení šancí na uplatnění kvalitativně náročnějších projektů v budoucnu. Zaostalým regionům bychom tedy ještě měli dát příležitost.

Na druhou stranu například Jihomoravský kraj se úplně třese na to, že bude realizovat projekty kvalitativně náročného charakteru a tu možnost by měl dostat, protože podhoubí pro tento typ aktivit tam je.

Ruku v ruce s prioritami Evropy 2020 by v rámci kohezní politiky měly být přizpůsobovány i finanční nástroje. Čím více důraz na konkurenceschopnost, tím větší důraz na návratnost, ať už v podobě revolvingových úvěrových nástrojů nebo výrazným zvýšením míry spoluúčasti. Projekty u nichž realizátoři spolufinancují pět nebo sedm nákladů by obecně měly v příštím programovacím období zmizet.

ČR v současné době hledá priority, které by z kohezní politiky v budoucnu ráda financovala. Tyto priority, jak jsme si právě řekli, mají vycházet jednak shora – z evropské strategie Evropa 2020, ale i z potřeb jednotlivých regionů. Myslíte si, že se tyto dva pohledy podaří sladit? Do jaké míry budou tyto priority vycházet ze Strategie konkurenceschopnosti NERVu?

Nejde jen o Strategii konkurenceschopnosti NERVu, ale i o Strategii mezinárodní konkurenceschopnosti, na níž momentálně pracuje Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO). Obě tyto strategie sledují jakousi rozšířenou sadu Evropy 2020.

Na druhou stranu, nespí ani regiony. Řekl bych, že jistý argumentační konflikt (v pozitivním slova smyslu) během letošního roku přijde.

Rozhodnout se jednoznačně pro respektování priorit Evropy 2020 a Strategie konkurenceschopnosti je určitě dobré. Pokud by se zhruba šest priorit Strategie konkurenceschopnosti vzalo za základ implementační struktury, politický úkol by byl splněn, měli bychom nějakých šest operačních programů a „vyhráli“ bychom. Nevyhrály by ale regiony, kde je schopnost řešit podobné priority velice omezená. Proto musí dojít k nějakému kompromisu.

Mají kraje pochopení pro to, že by příští kohezní politika měla vycházet i z nějaké zastřešující strategie konkurenceschopnosti, nebo přijdou s „nákupním seznamem“ co všechno je potřeba financovat?

Myslím, že si to řada z nich uvědomuje. Mezi regiony jsou ale poměrně značné rozdíly. Ze zkušenosti vím, že někteří hejtmani, šéfové úřadů regionálních rad nebo šéfové strategických odborů na regionech mnohdy paradoxně dávají přednost právě těm konkurenceschopným prioritám. Jiní jsou ale poměrně dost ortodoxní.

Pro regiony je štěstím, že mluvčím regionální skupiny je pardubický hejtman Radko Martínek, který s má velké zkušenosti. Jejími členy jsou i bývalý olomoucký hejtman, dnes europoslanec, Jan Březina a bývalý hradecký hejtman a nynější europoslanec Oldřich Vlasák.

Ve společné diskusi jsme našli zajímavý kompromis. Nešli jsme pouze optikou strategie 2020 nebo strategie konkurenceschopnosti ČR, ale vzali jsme si na pomoc i nedávno zveřejněnou ročenku konkurenceschopnosti Světového ekonomického fóra (WEF). Její součástí je 11 kritérií, která jsou nutná k tomu, aby země byla dlouhodobě a udržitelně konkurenceschopná. Pro nás je z vyjednávacích důvodů velmi nadějné, že mezi nimi jsou i oblasti, které považujeme za konvergenční, jako například infrastruktura, občanská vybavenost nebo zamezení sociálního vyloučení.

Hejtmani Jihomoravského a Pardubického kraje Hašek a Martínek se minulý týden postavili proti možnému zániku regionálních operačních programů (tzv. ROPů) v příštím programovacím období. Jsou podle Vás jejich obavy v tomto směru oprávněné?

Obavy jsou oprávněné určitě. Rezortní ministerstva, která se vidí ve strategii Evropa 2020 (zejména MPO), by 90 % finančních prostředků kohezní politiky určitě ráda dala na inkubátory, seed fondy, technologický transfer a projekty tohoto typu.

Na druhou stranu i regiony by si měly uvědomit, že pokračování ROPů nemusí být úplně optimální cestou. Regionální odlišnosti je třeba respektovat, ale chceme-li snížit počet operačních programů, k nějaké redukci dojít musí. Určitou cestou může být jakýsi návrat k tomu, co existovalo ve zkráceném období 2004-2006 (namísto sedmi ROPů tehdy existoval společný operační program pro všechny regiony, pozn. red.).

Může také dojít k tomu, že v rámci sektorových programů vznikne určitá regionální dimenze a jeho podoba bude v jednotlivých regionech odlišná. Druhou možností je sektoralizovat ROPy, ale s ohledem na apetit jednotlivých ministerstvech toto asi také nebude úplně schůdné. Kompromis bude někde mezi.

Evropská komise nedávno přišla s návrhem nového rozdělení regionů do tří skupin podle úrovně rozvoje. V první by měly být regiony, jejichž HDP na hlavu je nižší než 75 %, v druhé regiony s HDP na hlavu v rozmezí 75-90 % a v třetí skupině všechny ostatní. Co je podle Vás účelem tohoto návrhu a co by to znamenalo pro Českou republiku?

Dělení regionů na kategorie může mít podle mého dvojí účel. Jednak to bude v podstatě dohoda mezi superbohatými a superchudými, že se budou podporovat pouze ty regiony, které jsou superchudé a ne pouze chudé. V takovém případě by se mohlo stát, že ta mezozóna, kam patří i většina našich regionů (které se nacházejí v rozpětí 62-75 % HDP na hlavu), trochu ostrouhá.

Druhý účel může být jakýsi efekt krize, kdy Globalizační fond je naprosto nedostatečný a navíc se z něj financují trochu jiné oblasti. Krize postihla řadu regionů ve Španělsku, Řecku, Portugalsku Francii nebo Británii a vytváření třetí kategorie regionů může představovat způsob, jak podporu z kohezní politiky EU rozšířit i na staré členské země. Počet britských nebo francouzských regionů, které jsou pod 100 % HDP, je poměrně hodně.

V úvodu jste ocenil také tah na zjednodušování kohezní politiky. To ale Evropská unie slibuje už přeci velmi dlouho...

Přestože to slibuje Evropská komise, myslím si, že je především na členských státech, jak komplikovaný systém si vytvoří. To, že máme několik vzájemně ne úplně komunikujících softwarů u jednotlivých řídících orgánů není problém Komise ale náš. To, že nemáme komfortnější službu žadatelům je opět naše věc. A to, že nějaká koordinační jednotka sídlí na jednom v podstatě řadovém ministerstvu (MMR, pozn. red.), jehož renomé a respekt není úplně největší, a nikoliv na Úřadu vlády přímo pod premiérem, je také naše věc.

O tom, že je potřeba zavést jednotné kontaktní místo, jednotný formulář, jednotné podmínky, neměnit pravidla v průběhu hry se hovořilo již před začátkem současného programovacího období. Obávám se ale, že několika lidem u nás (jak na úřadech, tak na ministerstvech) tento systém vyhovuje, a že boj proti jakékoliv změně bude velmi silný. Přestože MMR není příliš oblíbená instituce, tak lidé, kteří se o to na MMR starají jsou myslím nejen věcně kompetentní, ale jsou to i autority.

Věříte tedy, že se zjednodušení dočkáme?

Čekám, že do letošního listopadu či prosince k nějakému pokroku dojde a to bez ohledu na to, kolik operačních programů bude.

Procedurální věci lze vyřešit čistě teoreticky a budou platit pro pět, pro sedm nebo pro deset programů. Pokud ta pravidla budou jasná, zvýší se i důvěra veřejnosti k evropským fondům. Dnešní možnosti informačních a komunikačních technologií jsou nekonečné a celý projektový proces by bylo možné online sledovat od doby podání žádosti až po dobu dodržení ukazatelů udržitelnosti za nějakých pět, sedm let poté, co je projekt dovršen.

Ve veřejných penězích podle mého neplatí žádná obchodní tajemství a podobné výmluvy. Pokud někdo chce hájit své know-how a obchodní tajemství, nemá natahovat ruku pro veřejné peníze. Prospěla by ostatně i lepší komunikace samotného ministerstva, které by jednou za čas představilo novinky jako například aktualizace na jednotném webovém portálu. Ne, že bude mít každý operační program svojí zvláštní webovou adresu. Myslím, že to by velice pomohlo.

Zkrátka, stejná pravidla pro všechny programy...

Samozřejmě s přihlédnutí k tomu, že při sociálních věcech řešíme jiné věci než při stavbě dálnice, ale z procedurálního hlediska určitě. A vejde-li se to na jednu stránku formuláře, tím lépe.

Publikováno na Euractiv.cz, 9.3.2011