Lubomír Lízal: PPP projekty jsou pro výstavbu silnic, železnic a tunelů nevhodné

Pro připomenutí: PPP projektem je situace, kdy stát (zpravidla proto, že nemá peníze) udělí právo poskytnout veřejnou službu (třeba výstavbu úseku dálnice) soukromému subjektu výměnou za buď právo vybírat poplatek přímo (klasické mýto po dostavení dálnice), nebo od státu (stínové mýto, stát platí za užití veřejné služby smluvenou cenu). Předpokládejme tedy modelovou situaci výstavby silnice se stínovým mýtem.

Nažraný vlk, a kozy fuč

V počátcích PPP se zdálo, že se objevilo řešení, kdy se vlk nažere (je poskytnuta investice a dodána služba), na kterou stát neměl a musel by se zadlužit (koza zůstala).

Jenže poté, co EIB tímto způsobem v devadesátých letech minulého století financovala řadu projektů, tak se začínalo ukazovat, že vlk se sice nažral, ale jelikož celé stádo koz je fuč, tak EIB iniciovala jak empirický, tak teoretický výzkum daného fenoménu.

Ukázalo se, že PPP má kromě výhod také řadu zcela zásadních nevýhod.

Ta první je asi zřejmá - PPP je skryté zvyšování budoucích mandatorních výdajů bez ohledu na to, co říkají metodiky, jak počítat budoucí závazky veřejných financí. Veřejné finance ztrácí v budoucnosti manévrovací prostor.

Ukazuje se ovšem, že PPP je, na rozdíl od běžné argumentace o efektivitě soukromého stavitele a následně provozovatele vzniklé infrastruktury, dražší a nikoliv levnější než klasická výstavba formou veřejné zakázky. V analyzovaných projektech EIB byl tento rozdíl odhadnut v průměru téměř na čtvrtinu, konkrétně 24 %. Jak je to možné? Vždyť přece soukromý projekt má být efektivnější při výstavbě i při provozu!

První zádrhel je ve financování. Stavitel si musí na výstavbu půjčit na dlouhou dobu - jenže až na výjimky bankrotářů si stát vždy půjčí levněji než soukromí investoři. Takže zde je první navýšení ceny oproti klasickému postupu veřejné zakázky.

Druhý moment vyplývá z dlouhodobého charakteru vztahu PPP projektů. Čím delší je doba vztahu, tím složitější a dražší je kontrakt napsat, a stejně nikdy nebude perfektní a stává se tzv. neúplným - tedy neošetří všechny možné budoucí situace.

V empirických studiích se ukazuje, že náklady kontraktační fáze se pohybují okolo 10 % ceny zakázky. Navíc stejně kontrakt neošetří všechna rizika, takže v úrocích investora a následně tedy v platbách zhotoviteli je nutné počítat s další rizikovou prémií navíc oproti klasickému veřejnému tendru.

Stát se rizik nezbaví

Stejně iluzorní je, že se stát subkontraktem zbaví všech rizik výstavby a budoucího provozu. Nezbaví, právě proto, že jde o neúplný kontrakt. Nebo by navýšení ceny bylo takové, že by se všem protočily panenky.

Také platí, že čím detailnější se kontrakt stává, tím je rigidnější a neschopný reagovat na změny vnějších podmínek bez renegociace celého kontraktu.

Takže další problém - implicitně jsou všechny dlouhodobé kontrakty otevřené změnám a dodatkům, tedy zvýšení plateb. Jenže už bez té flexibility, jaká je, když se uzavírá nový kontrakt, všichni aktéři jsou již uzamčeni v existujícím vztahu, který přestává vyhovovat.

Teoretický výzkum v dané oblasti navíc ukázal, že pokud je možné dobře specifikovat (a také kontrolovat) kvalitu výstavby (fyzického produktu nutného k poskytnutí služby) a problematické specifikovat a kontrolovat kvalitu samotné služby dodávané na tomto produktu, je výhodnější klasický model výstavby.

Naopak, pokud je možné dobře specifikovat kvalitu služby a nelze kontrolovat kvalitu výstavby infrastruktury, je vhodnější PPP.

Výsledek tedy záleží na tom, zda je jednodušší napsat kontrakt na kvalitu stavební fáze (pak klasická veřejná zakázka na stavbu) či kontrakt na kvalitu údržby a služby (pak může být levnější PPP projekt).

Takže závěrem - jak empirický, tak teoretický výzkum ukazuje, že výstavba silnic, tunelů či železnice je přesně ten typ, na který je PPP nevhodné. PPP je tak spíše Plný Pytel Problémů Š+G. Škudlícího, který je však nevědomky Grandem v jedné osobě.

Publikováno v HN, 11.11.2010